当前私募基金监管体系

私募基金监管原则及思路

 在2016年4月29日证监会例行新闻发布会中，证监会私募基金监督部主任陈自强表示，当前私募基金监管遵循“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则，按照“扶优限劣”、“差异化监管”的思路开展监管工作。

（一）监管原则：统一监管、功能监管、适度监管、分类监管

1、统一监管

统一监管，就是落实《证券投资基金法》和中央编办关于私募股权投资基金监管职责分工要求，将私募证券基金、私募股权基金、创业投资基金和其他私募基金等各类私募基金纳入统一监管。

2、功能监管

功能监管就是对不同机构条线下的私募基金业务，鉴于其具有相同的功能属性，进而实行统一的功能监管。

这主要包括了各类私募基金执行统一的合格投资者标准，均应当遵守非公开募集、投资运作、信息披露等规范性要求，防范监管套利。

目前，证监会已经在探索实施对证监会监管的证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募基金业务的统一功能监管。这一进程预计有望将在大资管新规实施后加速。

3、适度监管

适度监管就是私募基金不设行政审批，而是实行事中事后监管，充分发挥投资者和市场对私募基金管理人的约束，以及私募基金管理人的自我约束作用。

行业监管和自律监管主要从资金募集、投资运作、信息披露等环节入手，提出原则性底线监管要求。

4、分类监管

实践中，鉴于私募基金管理人股东控制权复杂、资金来源多样、管理人内控薄弱、兼营一级和二级市场业务冲突大于互补的现实，中基协要求私募证券、私募股权和其他私募业务分类经营且不得兼营，对其采取有差异的分类审核标准。这既是为了避免在管理人层面出现重大利益冲突和利益输送风险，也是为了维护基金的本质，推动行业专业化发展。

目前的分类监管，就是在统一立法、统一登记备案的基础上，根据各类私募基金投资标的的不同，对私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金等分别进行备案，提出不同的监管要求。

同时根据各类私募基金的管理规模大小、投资者人数、合规风险程度、投诉举报等维度，以问题和风险为导向，进行分类监测和检查。

在2017年底，证监会私募基金监管部主任陈自强指出，还将探索分类分级监管加强诚信激励约束。

证监会将根据私募机构的合规守信情况和不同类型私募基金的特点，研究制定分类分级标准，在风险监测、现场检查、信息披露等方面提出不同监管要求，并实施差异化监管安排。

在此基础上，完善私募基金登记备案制度和分类公示制度，加强私募行业诚信建设，对合规水平和诚信水平较高的机构给予有力激励，对违规失信机构给予应有的诚信约束。

（二）监管思路：扶优限劣、差异化监管

在扶优限劣方面，证监会将创造条件鼓励优秀机构做大做强，同时清理违规、失联和空壳机构。

1、扶优

鼓励的政策主要体现在6个方面：

（1）允许符合条件的私募机构申请公募基金管理人业务牌照；

（2）允许符合条件的私募机构在银行间债券市场开户；

（3）研究并尽快明确私募机构在新三板挂牌问题；

（4）推动引导保险资金等长期资金投资符合条件的创业投资基金；

（5）支持有条件的私募机构开展境外投资业务；

（6）通过分类公示推出行业最佳实践，宣传优秀私募机构。

2、限劣

在“限劣”方面，证监会通过组织现场检查和配合地方政府打非等，查处行业违法违规行为、对失联机构进行公示、对违法违规机构撤销管理人登记、对长期没有展业的机构注销登记等，引导真正专业、规范的私募机构开展业务。

3、差异化监管

在差异化监管方面，前期中基协对不同类别的私募基金从业人员资格考试范围、信息披露内容和频率、托管机构资质要求、合同指引版本等方面进行了差异化自律探索，但是相关的差异化制度安排还需要进一步改进和完善。

如在事后风险监测领域，对于证券类基金，将主要关注其杠杆情况、内幕交易、操纵市场等情况；对股权类基金，将主要关注资金募集合规情况和利益冲突情况。

考虑到股权创投类基金已经有一定的自律管理基础，可以充分发挥各地股权、创投协会作用，在考试、培训、信用体系建设和行业最佳实践等方面开展合作。

（三）监管组织体系：证监会指导、多机构相互配合

1、证监会监管职责

证监会负责对私募基金实施统一集中行政监管。

根据《证券投资基金法》，证监会承担以下职责：拟订监管私募基金的规则、实施细则；拟订私募基金合格投资者标准、信息披露规则等；负责私募基金的信息统计和风险监测工作；组织对私募基金开展监督检查；牵头负责私募基金风险处置工作；指导中国证券投资基金业协会开展登记备案工作；负责私募基金的投资者教育保护、国际交往合作等工作。

为更好履行监管职责，证监会于 2014 年 4 月成立了私募基金监管部，专门负责私募基金监管。 

2、地方证监局职责

各地方证监局依照中国证监会的授权履行职责，负责对经营所在地在其辖区内的私募证券投资基金管理人进行日常监管，包括对公司治理及其内部控制、私募基金运作等进行日常监管。

目前对私募基金的各项现场检查，通常都由地方证监局具体实施。

3、中国证券投资基金业协会职责

中基协成立于2012年6月6日，是依据《基金法》和《社会团体登记管理条例》在国家民政部登记的社会团体法人，系证券投资基金行业的自律性组织，接受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理。

根据《基金法》及证监会授权，中国证券投资基金业协会的主要职责包括：

（1）教育和组织会员遵守有关法律法规，维护投资者合法权益；

（2）依法维护会员的合法权益，反映会员的建议和要求；

（3）制定实施行业自律规则，监督、检查会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会章程的给予纪律处分；

（4）制定执业标准和业务规范，组织从业考试、资质管理和业务培训；

（5）提供会员服务，组织行业交流，推动行业创新，开展行业宣传和投资者教育；

（6）对会员间、会员与客户之间发生业务纠纷进行调解；

（7）依法办理私募基金的登记、备案；

（8）中国证券投资基金业协会章程规定的其他职责。

此外，中国证券投资基金业协会制定发布了《纪律处分实施办法（试行）》《投诉处理办法（试行）》《纠纷调解规则（试行）》《自律检查规则（试行）》，配套建立投诉、受理、检查、调解、答复工作机制。同时，成立自律监察专业委员，引入市场机构、监管部门、高校等专家资源，随机组成审理小组，优化纪律处分工作机制。

4、其他机构职责

上交所、深交所、中金所等交易所，以及中国证券登记结算有限公司、中央国债登记结算有限责任公司等证券登记机构，均对私募证券投资基金的运作同样十分重要，从不同业务角度对私募证券投资基金实施自律管理。

证券交易所设有基金交易监控系统，对私募证券投资基金在证券市场的投资运作行为的合法合规性进行日常监控，重点监控涉嫌违法违规的交易行为。交易所在监控中发现私募基金交易行为异常，涉嫌违法违规的，可视情况采取电话提示、警告、约谈、公开谴责等措施，并向证监会报告。

至此，对于私募证券投资基金的监管组织体系如下——

（四）监管趋势：强化法规建设，加大执法力度，完善自律规则

1、强化法规建设

证监会近期将推动完善行业顶层设计，配合国务院立法部门做好《私募投资基金管理暂行条例》（以下称“《条例》”）社会征求意见评估和吸收工作，推动《条例》尽快出台；同时根据《条例》的进展，加快修订《私募投资基金监督管理暂行办法》，对《条例》的相关规定进行细化和补充，丰富监管手段。

2、加大执法力度

证监会将保持检查执法频率和覆盖率，通过专项检查、常规检查、风险核查等，严厉惩治私募领域违法违规行为，加大责任追究力度。

证监会同时将抓紧完善私募基金监管信息系统，建立健全私募基金信息统计和风险监测指标体系，嵌入私募基金监管信息系统，实现科技化风险监测，及时发现风险隐患。

3、完善协会自律规则

一方面，协会将强化私募机构内控制度要求，切实防范利益冲突。并维护基金的本质，强化专业化经营要求。

同时，协会将探索行业信用体系建设，营造良好信用生态。在2018年，协会将在完成和发布《私募证券投资基金管理人会员信用信息报告》的基础上，将有序启动私募股权和创投管理人会员信用报告标准制订工作，逐步将信用信息报告服务扩展到协会全部私募类会员。

此外，协会将进一步提升行业专业化水平。协会正组织私募基金行业各方，抓紧研究设置“资产配置类私募投资基金管理人”的机构类型和产品类型，以满足专业私募基金投资者对所投私募基金配置大类资产的现实需求。